Zona franca, combustíveis e o custo das exceções

O STF retoma nesta sexta-feira, 6 de novembro, no Plenário Virtual, o julgamento dos embargos de declaração opostos pelo Cidadania na ADI 7239, interrompido em maio por um pedido de destaque. O julgamento recomeça a menos de dois meses do início da cobrança da CBS e na mesma semana em que uma nova ação direta chegou ao Supremo para questionar a vantagem concedida ao refino na região.

Em março de 2024, a Corte havia fixado, quando do julgamento de mérito, a tese de que operações com petróleo, lubrificantes e combustíveis derivados jamais integraram o regime favorecido da Zona Franca. A eventual alteração desse resultado terá implicações que vão muito além do setor de combustíveis. Trata-se, no fundo, de discutir se um setor historicamente excluído do regime favorecido pode passar a se beneficiar de vantagens fiscais capazes de reorganizar mercado, reduzir arrecadação, desequilibrar a concorrência e elevar custos ao consumidor.

A Zona Franca de Manaus, regulada pelo Decreto-Lei 288/1967, foi concebida como um modelo de desenvolvimento regional capaz de sustentar um polo econômico no interior da Amazônia sem comprometer o equilíbrio da economia nacional. Para cumprir essa missão, o decreto delimitou os incentivos e suas exceções. Petróleo, lubrificantes e combustíveis derivados do petróleo estavam, desde a origem, fora do regime favorecido.

Recentemente, porém, decisões judiciais individuais passaram a afastar a tributação ordinária de determinadas operações com combustíveis na região, em desacordo com o que o decreto havia estabelecido. O resultado foi uma assimetria difícil de justificar. Parte do setor operava com tributação integral enquanto outra, amparada em liminares precárias, obtinha vantagem competitiva sem respaldo no modelo original da Zona Franca. Em alguns casos, os produtos beneficiados passaram a circular para além da área incentivada, sem recomposição da carga tributária, o que ampliou o desequilíbrio para além dos limites da região.

O art. 8º da Lei 14.183/2021 surgiu como uma resposta legislativa a esse cenário. A norma alterou o DL 288/1967 para reforçar o que sempre esteve explícito, ou seja, que petróleo, lubrificantes e combustíveis derivados estavam fora do regime favorecido desde a origem. A finalidade era eliminar a assimetria tributária, dar tratamento isonômico a importadores e produtores, reduzir a litigiosidade e preservar a livre concorrência no setor.

Ao ajuizar a ADI 7239 contra o art. 8º da Lei 14.183/2021, o Cidadania sustentou que o dispositivo teria reduzido benefícios fiscais protegidos pela Constituição. Em março de 2024, a Corte rejeitou essa premissa e declarou o dispositivo constitucional. Para a maioria dos ministros, o texto expresso do art. 37 do DL 288/1967 já afastava esses produtos do regime favorecido e a Lei 14.183/2021 apenas tornou mais claro um limite que sempre existiu.

No voto condutor, o ministro Luís Roberto Barroso sublinhou que o DL 288/1967 deve ser lido em sua integralidade, tanto em relação aos benefícios quanto às suas exceções. O STF reconheceu, ainda, que a exclusão dos combustíveis do regime favorecido não esvazia o propósito de desenvolvimento da Zona Franca. Ao contrário, essa exclusão protege um valor constitucional de igual peso, que é o equilíbrio das condições de livre concorrência e competitividade no mercado de combustíveis.

Desde 2024, o entendimento firmado pelo STF passou a orientar os demais tribunais. Em novembro de 2025, a 4ª Seção do TRF-1 deixou de admitir um incidente de resolução de demandas repetitivas sobre PIS e Cofins nas operações com combustíveis na Zona Franca, por considerar a questão pacificada pela ADI 7239. Turmas do mesmo tribunal e o CARF também têm aplicado a exclusão prevista no DL 288/1967. Uma revisão do julgado reabriria uma litigiosidade que o próprio Judiciário considerava encerrada.

Esse é o pano de fundo dos embargos de declaração opostos pelo Cidadania, que voltam ao Plenário Virtual nesta sexta-feira. A Corte examina se mantém a tese firmada em março de 2024. Embora a discussão tenha nascido da interpretação do regime histórico da Zona Franca, seus efeitos se projetam sobre questões muito atuais, como arrecadação, concorrência e preço dos combustíveis no mercado nacional.

Essa discussão tem consequências concretas.

Segundo levantamento do Instituto Brasileiro de Petróleo e Gás – IBP, decisões judiciais que afastaram a tributação ordinária sobre combustíveis na Zona Franca geraram aproximadamente R$ 1,3 bilhão em vantagens fiscais entre junho de 2017 e dezembro de 2024. O montante se aproxima do valor pago em 2022 pela refinaria privatizada, que se tornou a principal beneficiária dessas decisões. O IBP também estima que, apenas em 2024, os consumidores da Região Norte desembolsaram cerca de R$ 650 milhões a mais por combustíveis do que pagariam em condições de equilíbrio concorrencial.

Há outros dados relevantes. Segundo estudo do IBP, publicado em agosto de 2025, a participação do principal grupo beneficiado por essas decisões no mercado de Diesel B no Amazonas saltou de 15% para 72% em março de 2025. Dados compilados da ANP e do INEEP também indicam queda expressiva da atividade de refino depois da privatização, com período de processamento zerado entre 2024 e 2025. Os preços, porém, não acompanharam essa lógica. Gasolina, diesel S10 e GLP permaneceram sistematicamente acima das referências nacionais. Em 2024, gasolina e diesel registraram preços até 25% superiores aos praticados pelas refinarias da Petrobras. Ou seja, o grupo que mais se beneficiou das isenções praticou os preços mais altos da região. O modelo da Zona Franca não autoriza essa inversão.

O conjunto desses dados é difícil de acomodar no discurso tradicional do incentivo regional. Houve vantagem fiscal relevante, avanço acelerado de participação de mercado e preços acima das referências nacionais. Ao mesmo tempo, a atividade produtiva que normalmente justificaria uma política de incentivo diminuiu de forma expressiva. Desenvolvimento regional pressupõe investimento, produção e ganhos reais para a população local. Quando o benefício se converte em arbitragem tributária, concentração de mercado e preços mais altos, a política pública se afasta da função constitucional que a justifica.

Com a Reforma Tributária, esse debate ganhou outra dimensão.

A Emenda Constitucional 132 criou o art. 92-B do ADCT, que determinou a preservação do diferencial competitivo da Zona Franca existente em maio de 2023. A regra, portanto, é de continuidade, não de ampliação artificial de vantagens fiscais.

A LC 214/2025, porém, reacendeu a controvérsia no setor de combustíveis. Embora tenha mantido, na linha do entendimento firmado na ADI 7239, a regra de que petróleo, lubrificantes e combustíveis derivados não estão contemplados pelo regime favorecido da Zona Franca, o art. 441 abre exceção para a indústria de refino em relação às saídas internas, desde que cumprido o processo produtivo básico.

Com os regulamentos editados em 2026, ficou claro o alcance dessa exceção. Pelo processo produtivo básico fixado em março, até 65% do diesel e 55% da gasolina vendidos com o benefício podem corresponder a produto importado, misturado ao que é efetivamente refinado em Manaus. Ou seja, na prática, uma vantagem anunciada como estímulo ao refino pode alcançar, em boa parte, o combustível que chega pronto do exterior. Como a CBS passa a ser cobrada em janeiro de 2027, a exceção começa a produzir efeitos em poucas semanas. Segundo estimativa divulgada pelo Comsefaz1, a perda de Estados e Municípios pode variar entre R$ 1,7 bilhão e R$ 3,5 bilhões por ano.

Há ainda uma questão pouco intuitiva nessa exceção. O art. 456 da LC 214 determina, como regra geral, que a redução de arrecadação decorrente dos benefícios da Zona Franca seja considerada na fixação das alíquotas de referência do IBS e da CBS. Em outras palavras, a renúncia local entra na conta nacional e acaba sendo suportada por todos os contribuintes. Esse desdobramento ajuda a explicar por que a ADI 7239 importa para além do caso concreto. Se os combustíveis nunca integraram o regime, o benefício ao refino cria um diferencial que não existia em maio de 2023. A forma como o STF definir a exclusão histórica dos combustíveis pode influenciar a leitura inicial do art. 92-B do ADCT e dos limites da preservação da Zona Franca no novo sistema.

A preocupação com a exceção ao refino já chegou ao Supremo por outras vias. A ADI 7963, proposta em maio pela CNRQ/CUT e relatada pela ministra Cármen Lúcia, questiona justamente a exceção criada pela LC 214 para a indústria de refino na Zona Franca. Na ação, a AGU defendeu a inconstitucionalidade do dispositivo e a sua suspensão imediata. Atualmente, o processo aguarda decisão da relatora. A mesma exceção é objeto da ADI 8043, ajuizada nesta semana pela Associação Brasileira dos Importadores de Combustíveis (Abicom), que pediu a distribuição da ação à ministra Cármen Lúcia por prevenção. A entidade estende o pedido, por arrastamento, aos regulamentos de 2026 e ao processo produtivo básico. Pede, ainda, que o Tribunal decida a questão antes de 1º de janeiro de 2027. Segundo a inicial, a diferença de carga entre a refinaria e qualquer outro importador do mesmo produto pode chegar a R$ 1,52 por litro de diesel, num mercado em que a margem bruta da importação costuma ficar entre R$ 0,05 e R$ 0,20.

Em uma ação civil pública, a FIESP discute créditos presumidos de IBS e CBS concedidos à indústria da Zona Franca em geral. Os objetos são distintos, mas a premissa constitucional é a mesma: as ações sustentam que o art. 92-B do ADCT autorizou apenas a preservação do diferencial competitivo da Zona Franca existente em maio de 2023 e que a LC 214, ao estabelecer novas vantagens, teria extrapolado esse mandato. O fato de que trabalhadores e empresas chegaram à mesma conclusão jurídica por caminhos inteiramente independentes é um sinal de que o problema tem dimensão estrutural.

O Supremo tem um papel decisivo nesse equilíbrio.

A Zona Franca desempenha funções constitucionais, econômicas e geopolíticas relevantes em um país continental, desigual e marcado por dificuldades históricas de integração territorial. A Constituição reconheceu a importância dos instrumentos de desenvolvimento regional e o STF, em diversas oportunidades, reafirmou a centralidade desse modelo para a região amazônica. A proteção constitucional do modelo, todavia, exige fidelidade à finalidade que justificou sua criação.

Uma eventual nova leitura sobre a exclusão histórica dos combustíveis do regime favorecido tende a perpetuar o desequilíbrio concorrencial no setor, a concentração de mercado e preços sistematicamente acima das referências nacionais. Também pode ampliar a incerteza sobre a extensão dos incentivos da Zona Franca em momento especialmente sensível, no qual a Reforma Tributária exige clareza sobre o que deve ser preservado e o que não pode ser ampliado.

A preservação da Zona Franca de Manaus depende, portanto, de instrumentos coerentes com as finalidades previstas na Constituição e com o desenho estabelecido em seu decreto regulamentador. Quando exceções fiscais induzem a concentração de mercado, aumentam os preços, geram custos difusos e se afastam do desenvolvimento regional que as justifica, o modelo perde coerência e legitimidade. Preservar a Zona Franca significa, portanto, preservar os limites que a mantêm constitucionalmente legítima, economicamente sustentável e compatível com o novo sistema tributário.